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转观念 强主体 抓保障——关于新形势下乡镇推行依法治理的调查与思

点击数:90112015-07-30 18:40:36 来源: 市委党校2015春季中青班一组

? ? ?乡村稳,国家安。全面依法治国,基础在农村,重点在乡镇。乡镇作为依法治理的“第一道防线”,最终工作成效如何,事关依法治国方略。为此,我们先后深入到临漳、武安、永年3个县的4个乡镇6个村,围绕新形势下乡镇如何推进依法治理,了解实情,找准症结,提出建议。

说缘由——势在必行

为什么依法治乡?要想推行依法治理,必须明白依法治乡的必要性。全面依法治国的推行,乡村基层工作的实际,基层干部群众的要求,使依法治乡势在必行。

首先,依法治乡是中央的明确要求,这是“大方向”。十八届四中全会,是我党首次以“依法治国”为主题的中央全会,明确提出了“全面依法治国”的战略要求,这是新一届党中央“四个全面”治国方略的重要内容,是治国理政方式的重大转变。乡镇作为我国最基层的一级政府,推进依法治乡既是落实中央全会精神的必然要求,也是乡镇党委政府的一项全局性工作,更是乡镇干部的一项重大政治责任,必须不折不扣地落实,否则中央的战略就会落空。

其次,依法治乡是基层的现实要求,这是“重事实”。多元化思潮需要依法治理。当前,随着市场经济的全面建立,各种文化思潮多样性,人们的价值观多元化,面对这种新形势,要治理社会、管理乡村,光靠教育、仅靠自觉肯定不行,必须依法治理。复杂的矛盾需要依法治理。在调研中,无论经济条件好的武安市淑村镇,还是中等水平的永年县南沿村镇,或是东部地区的临漳县章里集乡,都谈到一个共同的问题,就是目前乡镇最难缠的一项工作——矛盾化解、信访维稳。据了解,这也是全市19个县(市)区195个乡镇共同的难题。这其中有邻里纠纷,也有干群矛盾,还有涉法涉诉。这些矛盾怎么化解,这些问题如何解决,唯有依法治理。繁重的任务需要依法治理。乡镇虽小,但作为最基层的政府,无论是发展经济、改善民生,还是传播文化、保护生态等,上级的各项政策都需要落实;无论是社会保障、创业就业,还是上学就医、惠农政策,群众的各项服务都需要完成,作为“上面千条线,下面一根针”的关口,要圆满完成这些任务,首先要靠一整套的制度规则,这个制度规则就是法律。必须依靠法治的推行,否则基层的工作无法完成。

第三,依法治乡是干群的迫切要求,这是“真声音”。在调研中,通过与乡村干部群众座谈,大家有一个共同的呼声:一方面,随着社会的进步,人民群众更加期盼公平正义、盼望社会尊重、希望良好服务,消除不和谐、不公平、不满意的问题。群众的期盼怎么实现,只能依法治理;另一方面,随着时代的发展,乡村干部出现了“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不能用”的困惑,导致不想干、不会干、不敢干的局面。干部的困惑怎么解决,必须实施依法治理,否则干群的呼声不会答应。

看现状——三大困惑

依法治乡难在哪?要推进依法治理,首先要弄清影响推进依法治理的困惑。通过深入乡镇村调查了解,当前在乡镇制约依法治理的因素至少有“三大不适应”:

(一)传统观念的影响:人民群众依法维权与依法履行义务的不适应。随着社会的进步,特别是当前国家全面依法治国的推进,人民群众的法制意识越来越强,特别是用法律武器维护自己合法权利的意识更强。但受传统观念的影响,在农村仍然表现出三个不适应:一是法制意识的增强与文化素质不高的不适应。农村群众的法制意识虽然逐步增强,但是长期以来形成的低文化、低素质的现象并没有改变,导致少数群众用“双重标准”提要求,维护自己权利时讲法律,执行国家政策或履行义务时不讲法律,甚至不讲道理。在调研中,临漳县东屯村、永年县孙李街都有反映,在本村有个别群众就是这样,甚至武安市白沙村有时也有这种现象。二是法制意识的增强与法律知识缺乏的不适应。在农村,真正懂法知法的还不太多,有相当一部分群众不懂法、不知法,甚至干了违法的事还不知道。据调查,全市每年发生的纠纷、案件中,有21%是因为当事人不懂法而为之。三是法制意识的增强与维权方式欠妥的不适应。现阶段农村群众“信访不信法、信上不信下”的思想还客观存在,比如邻里宅基地纠纷,甚至经济纠纷,群众不是找法院,而是到政府上访,甚至到政府闹访。当然调处化解矛盾是乡村的职责,有民事调处、行政调处、依法调处三种方式,但有的法院已经判决了,因为没有达到他们的要求或目的,仍然上访闹访,用不恰当的方式来维权,甚至有的用违法的方式。据了解,十八大后,各地尤其是我市乡村进京赴省上访明显下降,有的甚至下降了60%以上,但全市19个县(市)区,每个县都或多或少存在“信访不信法、信上不信下”的现象,严重影响了对涉法涉诉问题的处理。

(二)主体资格的缺失:乡镇本身承担责任与能够行使职权的不适应。“芝麻大的官,巴掌大的权,天大的责任”,这是对当前乡镇的真实写照,导致乡镇这个依法治理的“主体”呈现“权力空壳化,责任无限化”。为什么出现这种局面:一是乡镇的特殊位置。在我国管理体制中,乡镇政府是处于最基层的一级政府,是直接与群众打交道的政府。“上面千条线,下面一根针”,对乡镇来讲,无论哪个部门,无论哪个行业,要把政策传导到农村,都必须对口到乡镇,要求“乡镇党委政府一把手负总责”,这就要求乡镇都要安排,都要承担责任,这就是“无限大的责任”。二是乡镇的特殊职能。按理说,乡镇要承担这么多的责任,就应该负有更多的职能。但目前乡镇是在计划经济条件下建立的,随着改革的深入,现行法律赋予乡镇的权力十分有限,真正能够行使执法权、治理权的基层站所都不归乡镇管(据调查,全市195个乡镇,95%的乡镇对基层站所没有管理权)。对于辖区内的行政事务,乡镇又应全面负责,导致虽然乡镇不具有行政执法主体资格,却总是被推到最前线,引发“不能管也要管”,甚至出现越权执法、违法执法的尴尬局面。三是乡镇的特殊体系。目前,乡镇存在政府行政权和村民自治权两种运行体系,受诸多因素的影响,行政权和自治权之间有交错混淆。尤其是《村民组织法》规定,乡村关系是一种指导和被指导的关系,不是行政上的领导关系。村委会应当协助乡镇开展工作,但是没有规定协助的方式、内容和范围,具体操作中容易导致推诿扯皮、落实不好、指导不力。

(三)保障手段的不力:执法部门现实情况与当前面临形势的不适应。依法治乡离开了执法机关这个有力“武器”,就是一句空话。但现实情况下,在执法机关中至少存在三个问题,影响了依法治理的推进。一是力量的薄弱。推进依法治理,须有足够的执法力量。但实际情况是,基层执法力量还比较薄弱,全市195个乡镇虽然都有基层派出所,但每个派出所的正式干警大都在2—5人之间,有的甚至更少;虽然实现了基层法庭全覆盖,但每个法庭也就1-2名干警。这对一个几万人口的乡镇来说,远远满足不了办案的需要,更与全面推进依法治理的大形势不相适应。二是环境的制约。按理说,随着依法治理力度的加大,执法机关更应该大胆执法、有力执法、主动执法。但在现实中,怕得罪人的心理,使个别执法人员受“行政领导干预办案”的影响,不想办案,能推就推;怕担责任的心里,个别执法人员受“办案责任终身追究”的影响,不敢办案,能拖就拖;怕找麻烦的心理,个别执法人员受“群众无理上访”的影响,不愿办案,能躲就躲。三是监督的缺失。由于监督机制不健全,监督追究不到位,导致对不作为的监督不力、对乱作为的监督缺失,造成依法治理在基层推行更难。

深思考——几点建议

怎么样依法治乡?必须针对存在的困惑,结合乡村工作实际,转变传统观念、建强主体资格、抓好保障关键,探索一条适合乡村实际的依法治理路子。

第一,转变传统观念:加大普法宣传力度,夯实思想基础。观念决定思维,思维决定行动。要推进依法治理,必须打破传统思维。为此,要加大“三个力度”:一是加大农村群众的普法力度。探索村级法制辅导员制度,每村明确一名或几名法制辅导员,解决有人普法的问题;探索村级分级普法机制,定期在村民代表、党员代表、能人大户、致富能手中开展普法,解决有人参与的问题;探索村级法制宣传形式,把普法与农技培训、政策宣传、便民服务相结合,解决有人愿学的问题。二是加大乡村干部的培训力度。落实定期培训制度,每半年对乡村干部进行一次法律知识培训,带头学法、懂法、用法,真正使乡村干部“有能力”;落实考核法治机制,把乡村干部依法行政情况作为对干部考核的重要内容,与评优晋先挂钩,每半年述职时要有专项内容,真正使乡村干部“有动力”;落实年终测评办法,组织党员群众代表对乡村干部依法行政情况进行民主测评,评出好中差,真正使乡村干部“有压力”。三是加大社会氛围的营造力度。要开展法律进学校、进课本、进考卷活动,使每个人从小就接受法律教育、培养法制意识;要开展法律进社区、进企业、进农家活动,使法律知识真正实现无缝隙全覆盖;要开展法律进商场、进医院、进饭店活动,使法律渗透到人们生活的每个细节,真正在全社会营造“处处有法律、时时有法治”的浓厚氛围。

第二,建强主体资格:强化乡镇行政职能,完善工作机制。法定职责必须为,法无授权不可为。要推进依法治理,必须建强主体资格。为此,要处理好“三个关系”:一是处理好“乡镇政府”与“基层站所”的关系,重点抓好“一增一减”。一方面,要使乡镇对辖区内的行政事务全面负责,推进依法治理,根据十八届四中全会《决定》中“根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量”和“大幅减少市县两级政府执法队伍种类”的要求,探索基层站所归口乡镇或取消基层站所,适当增加乡镇政府执法主体资格的路子,真正建设乡镇“法治政府”,这就是“一增”。另一方面,要适应形势发展的要求,更好服务群众,按照《决定》中“推进社会治理体制创新和法律制度建设”的要求,把“发展经济、公共服务、社会工作”等职能,逐步由乡镇政府转交给社会组织,真正使乡镇腾出更多的精力成为“服务型”政府,这就是“一减”。为此,要干好“三件事”:①明确法治依据。将法律法规、部门规定、规范性文件等?,需要乡镇执行的条款收集整理、归类汇总,根据要求,逐条明确标准,逐项落实岗位,逐个落实人员。②完善法治机制。在乡镇政府设立公职律师,参与决策论证,防范法律风险;完善重大行政事项公示制度,规范乡镇行政执法行为。③强化法治监督。聘请社会各界人士担任乡镇依法行政监督员,定期组织评议活动,推动乡镇依法治理有效落实。二是处理好“行政权”与“自治权”的关系,重点做好“一保一助”。乡镇行政权与村民自治权并不是两个相互孤立的运行体系,只要处理得当,可以相辅相成,促进依法治理。“一保”,就是乡镇政府行政权要对村民自治权起好“保障作用”,重点是指导好村民自治行为,纠正好自治中的违法行为,解决好自治中的困难。“一助”,就是村委会要切实协助好乡镇行政权运行,尤其在维护农村稳定、搞好基层服务、强化社会治理上,要发挥好协助作用。为此,要抓好“三制度”。?①定期汇报制。村委会要定期向乡镇政府汇报村民自治情况,以便乡镇及时指导村民开展自治,解决村民自治中的困难和问题。②定期走访制。乡镇政府要定期深入到村走访村民,及时发现村民自治中的违法行为,及时予以纠正,保证村民自治不走偏。③定期调度制。乡镇政府要定期调度村委会,了解村委会在协助乡镇行政权中作用的发挥,真正使乡镇依法行政落到实处。三是处理好“依法治理”与“为民服务”的关系,重点建好“一站一室”。既要让人民群众享受公平正义,又要为广大村民提供更多服务,这是各级政府的责任和义务。乡镇政府要依法建好乡镇便民服务站,重点是整合乡镇计生、工商、民政、社保医保、土地管理等服务职能,组建便民服务中心,实行集中办公,一站式服务。村委会要在村民自治下组建村便民服务室,实行“轮流坐班制”,每天明确专人坐班,为群众提供代办、帮办服务,切实解决政策惠民“最后一公里”的问题。为此,要搞好“三个一”:①一个好体制,要实现法治与服务的有机统一,最主要的是要有一个好的运行体系,解决有法办事的问题。比如武安市探索出的“一制三化”,临漳县提出的“便民服务、矛盾调处、村民自治、教育引导、治安防范、安全防范、社会保障、干部管理”八大治理体系等等。②一个好队伍,真正建立一支能够为民服务的乡村干部队伍,解决有人办事的问题。③一个好阵地,明确一处集中办公的场所,解决有地办事的问题。

第三,抓好保障关键:打造过硬执法机关,筑牢核心力量。打铁还需自身硬,绣花要得手绵巧。要推进依法治理,执法机关首先得过硬。为此,要做到“四个过硬”:一是力量过硬。就是要通过加大公安、法院、司法等机关公务员考录力度,增加执法机关力量;通过在市县政法机关开展“下基层大轮岗”等活动,充实乡镇基层执法力量。二是作风过硬。通过加强对执法人员的思想教育,使执法人员树立正确的执法观,真正主动执法、敢于执法、依法执法。三是能力过硬。定期开展执法业务培训、执法技能大比武、业务知识竞赛等活动,真正使每名执法人员都会执法、能执法、善执法。四是监督过硬。组建专门的监督队伍,建立完善的监督机制,一方面加大对不作为的监督,另一方面加大对乱作为的监督,真正解决不敢办案、不想办案、不愿办案的问题。

在全面依法治国大背景下,在当前社会发展新形势下,依法治理势在必行,依法治乡面临困难,但是只要打破传统观念,建强主体资格,抓好保障关键,依法治国战略在乡镇就一定能够取得实实在在的效果。


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